国际组织的作用高中政治，国际组织的作用与意义

谁的表现更好？国际组织解决问题的有效性与合法性属性的比较分析

作者：Diana Panke，弗莱堡大学政治学教授；Gurur Polat，弗莱堡大学研究助理；Franziska Hohlstein，弗莱堡大学研究助理。

来源：Panke, D., Polat, G., & Hohlstein, F. (2022). Who performs better? A comparative analysis of problem-solving effectiveness and legitimacy attributions to international organizations.Cooperation and Conflict.

导读

二战及冷战结束后，民族国家之间的合作走向了制度化，各国创建了更多的全球性和区域性国际组织，并为它们配备了越来越多的职能，以帮助所有会员国以可能促进遵守规则的方式集体处理和解决共同问题。鉴于国际组织并没有被赋予执行（军事）武力以防止其成员国违反规范与规则的集中权力，因此赋予国际组织产出合法性对于会员国遵守上述规则至关重要。在此基础上，必须突出国际组织绩效的两个维度，即产出的感知质量（解决问题的有效性）以及对这些产出的规范性评价（合法性）。然而国际组织在这两方面的情况究竟如何，还没有研究在不同的国际组织之间进行过比较。

本文通过调查探讨了49个国际组织在上述两个维度上的绩效，在1为最低值和5为最高值的范围内，这两个表现的评分略有倾斜，最常用的选项是4而不是3，表明国际组织本身并不是目的，而是作为多边合作的一种手段。随后本文采用了解释性的方法来调查存在差异的原因，并在解释调查结果后提出了五项假设，再通过分析验证其假设。一般而言如果国际组织配备能够自主开展活动的秘书处，帮助各国在整个国际组织政策周期内进行多边谈判，那么解决问题的有效性就会提高。此外，如果国际组织在决策方面主要不是按照协商一致的原则运作，那么解决问题的效率往往会更高。这一规则不仅不能从一开始就阻止国际组织成员国作出任何决定（由于否决权参与者的数量很多），而且在共识的影响下进行谈判也可以导致各国致力于实现“最小公分母”的政策结果。第三，与全球性国际组织相比，区域性国际组织倾向于更好地解决问题。这与区域性组织的工作产生了很好的共鸣，这些组织认为，它们比全球国际组织更适合从事诸如和平与冲突管理等敏感任务，因为它们更小、更同质化、更接近实地问题。最后，如果国际组织在协商外交文化的基础上运作，它解决问题的有效性就会增加。国家代表之间的审议做法越明显，交换原则立场就越有可能触发相互学习的过程，并导致超越“最小公分母”政策结果的高质量产出。这一发现非常适合在国家和全球背景下进行审议，也强调了审议带来的积极影响。总的来说，本文的研究与结论为未来国际组织绩效综合集成与评估提供了新的思路。

引言

本文采用跨国际组织比较方法，使用在国际组织代表中进行的调查阐明提高国际组织绩效的因素，即把国际组织解决问题的有效性作为结果的感知质量，合法性作为国际组织活动的感知适当性，对两个问题进行了研究：“在解决问题的有效性和合法性方面，国际组织的表现如何？”以及“为什么有些国际组织的分数比其他的高？”，并就哪些因素能够提高国际组织绩效提供了新的见解。

概念化与衡量国际组织绩效的两个组成部分

本文认为这两个组成部分是值得关注的，就前者而言，国际组织解决根本问题的能力是其职能存在的最重要的部分，而认为“国际组织产出是合法的”这一点是国家支持国际组织解决此类问题的关键因素，只要国家行为体认为国际组织活动是合法的，它们就应当得到遵守，这对国际组织的整体绩效至关重要。

国际组织绩效的大部分研究在本质上是定性的，由于各组织对其活动和成果的记录不同，而使用其他数据来源只能产生非常小的国际组织子样本，限制了对更广泛国际组织列表的概括。本文通过对国际组织工作有一手经验的国家代表的调查收集信息，即政府成员、外交官和政治与法律专家，他们非常适合评估国际组织，且他们的看法在实践中很重要。调查虽然无法提供关于特定国际组织实现了哪些目标和多少目标，以及实现情况的详细说明，但可以提供对大量国际组织的具体可比组成部分的洞察，得出更具普遍性的结果。各国代表在解决问题有效性和合法性方面对国际组织绩效的看法构成了本文的因变量。

对国际组织的抽样包括以下步骤：首先，本文遵循四个标准从国际组织年鉴和“战争相关系数”数据库（Correlates of War, COW）中初步选择国际组织：

1）2016年国际组织必须仍在运行；

2）必须由国家组成，而不是由公司、个人或其他组织；

3）应在制定和加强国际规范和规则的基础上运作；

4）允许公众查阅其体制规则（例如，创建条约和程序的规则）。

第二步则是根据规模、覆盖的政策领域以及区域和全球覆盖范围选择国际组织的代表性子样本，以确保样本包括具有普遍性的国际组织和侧重于少数特定政策的具体任务的国际组织、全球性国际组织以及区域性国际组织。应用这些标准后样本产生了49个国际组织。

接下来确定调查的目标群体：首先，通过国际组织主页和国际组织代表获取与会者名单，并收集调查的代表的联系信息（如个人电子邮件地址、办公室号码等）。在进行调查之前将问卷从英语翻译成法语、西班牙语和阿拉伯语，由前外交官对其进行预先测试以确保其质量和可理解性。然后向每个潜在参与者发送定制的邀请电子邮件，带有指向在线调查页面的唯一电子链接。为了最大限度地提高回复率，在发出电子邮件邀请后，还进行了电话采访。

这项调查收到了994份回应了相关变量的答复，各个组织中答复的数量从3份（拉丁美洲和加勒比禁止核武器组织）到高达87份（世界动物卫生组织）不等。49个国际组织中有38个拥有不少于10人的受访者。回应率最低为3.05%，最高为57.69%，平均值为22.11%。受访者需要回答他们是否强烈同意或不同意以下两句话——“在【各自国际组织的名字】中，最终结果通常对解决根本问题有很大帮助”以及“在【各自国际组织的名字】中，最终结果通常是高度合法的”（5分制），根据经验这两个因变量的范围都在1（强烈不一致）和5（强烈一致）之间。

图1显示，受访者对于各自国际组织合法性的看法稍微积极一些，平均值为3.92，第一个因变量的平均值为3.48，表明受访者倾向于认为国际组织绩效至少达到了中等水平。尽管回答集中在国际组织绩效的高水平（4）上，但一些受访者报告的得分仍然相对较低（1-2）或更高（5）。表1与表2则展现了汇总到国际组织级别后受访者对这两个属性的平均看法，不同国际组织解决问题的方法差别很大。

图1：49个国际组织（自变量1、自变量2）中国际组织绩效的属性

表1：对国际组织问题解决问题有效性的平均看法

（汇总到国际组织级别）

表2：对国际组织合法性的平均看法

（汇总到国际组织级别）

理论

对国际组织绩效的研究确定了几项与国际组织属性相关的潜在降低绩效因素。首先，国际组织的行政功能支持很重要。秘书处若是能在行政上支持并协助各国制定议程与组织会议，并能够在这一过程中以技术、法律、科学、规范或政治信息的形式自主收集和传播知识，不仅能降低交易成本，而且有助于加快决策进程。如果没有秘书处或者秘书处在实践中几乎没有自主权，不仅各组织的授权水平降低，而且国家行为体在谈判和做出决定时所依据的普遍可用的专业知识水平也会下降。由此提出假设1a预期：增加国际组织秘书处的自主性可能会提高解决问题的有效性。但秘书处可以直接或间接地影响议程和政策成果，无需对有关的国际组织成员国选民公开负责。因此假设1b预期增加国际组织秘书处的自主性可能会降低合法性。

第二，成员国通过协商一致或某种形式的多数规则来决定是否通过政策结果，协商一致要求所有缔约国都同意一项具体的决定，可以促成一个容纳了谈判桌上所有国家立场的“最小公分母”结果，需要很长时间才能达成；但能确保任何国家的立场都不会被否决，可能会增加合法性。因此本文预计协商一致对解决问题的有效性有负面影响（假设2a），但对合法性有积极影响（假设2b）。

第三，全球性国际组织成员国的数量和异质性远高于区域性国际组织，在决策过程中需要考虑更多不同的立场和想法，这可能减少由于漫长的决策过程而导致的生产率，以及其解决问题的有效性和结果的规范性质量。因此本文提出假设3a预期：区域性国际组织比全球性国际组织更具解决问题的潜力；假设3b预期：区域性国际组织的政策结果比全球性国际组织的政策结果更具有合法性。

第四，非国家行为者如非政府组织、有组织的利益集团、知识共同体或其他跨国行为者进入组织决策舞台也可以对解决问题产生积极影响。非国家行为者的参与可以是国家行为者用于提高国际组织决策质量的新来源，影响到解决问题的有效性。非国家行为者的参与可以增加合法性，使国际组织变得更具包容性和更接近民主理想。因此本文预期非国家行为者参与对解决问题的有效性有正向影响（假设4a），对合法性有正向影响（假设4b）。

第五，国际组织文化也会影响其绩效，外交官处事的做法是这一文化的重要组成部分。文献区分了两种在国际组织协商中的行为模式，其一为论据交换（exchange of arguments），即与法律、科学、事实、规范或政治理由相关联的实质性立场，其二为讨价还价的协商（bargaining），具体表现为隐性或显性威胁（如不投票）或提议（如附加条款）。国家行为者之间的商议能够提高现有知识水平，促进国际组织的相互学习，从而提高政策成果的事实和规范质量。国际组织中的外交审议实践越多，其产出就越能超越“最小公分母”的政策结果。因此本文预计在解决问题的有效性（假设5a）与合法性（假设5b）方面拥有强有力的审议实践的国际组织将被认为表现得更好。

分析与探讨

本文的模型包括国际组织随机效应，以解释同一国际组织响应的可能的非独立性。第一个假设的自变量与秘书处自主权有关。第二个假设创建了一个虚拟变量——如果制度设计安排决策在主要决策领域以协商一致为主，则编码为1，否则编码为0。第三个假设同样创建了一个虚拟变量——对于成员规则不限于来自特定地理区域的所有国际组织，其编码为1（全球性），否则为0（区域性）。第四个假设是国际组织制度设计规则是否允许非国家行为者参与主要决策机构及其委员的谈判，用1和-1对这种可能性的存在进行了编码，分别代表可以观察或参与/根本不能访问。第五个假设则涉及到在国际组织的主要决策机构中进行外交审议的程度，在调查问卷中要求受访者就“在实践中，外交官通常以【各自主要立法机构的名字】继续辩论【政策周期各个阶段的名字】所涉问题，直到结果为所有外交官所接受”回答是否强烈同意或不同意。此外本文还控制其他相关变量，包括性别、社会经济表现以及各个受访者所在国家的政体类型。

回归分析揭示了理论预期的合理性，为了避免由于回复率差异而产生的偏差，本文使用了两个不同的样本进行实证分析。与假设1a一致，秘书处的自主性越大，对解决问题有效性这一属性有正向影响。关于假设1b的调查结果显示消极，表明秘书处的自主性增加并不会对合法性产生重大影响，结果不能提供支持假设1b的证据。

此外，回归分析表明协商一致规则作为决策的主导模式会降低感知到的解决问题有效性，当包含所有49个国际组织时，这一结果没有达到5%的重要性阈值。然而，一旦只关注收到十份以上答复的国际组织时，结果就变得很重要——尽管观察总数减少了。综上所述，只有在趋势上，协商一致比多数决定更有可能引导国际组织成员国代表之间的谈判走向“最小公分母”的政策结果。虽然假设2a在趋势上得到支持，但假设2b并非如此。协商一致规则占主导地位的国际组织并没有更多的机会产生被视为高度合法的结果。

根据假设3a和3b，全球性国际组织在两个维度都应该比区域性国际组织得分更低。回归分析表明，在所有四个模型中都有预期的迹象。虽然只有模型3和模型4对整个国际组织集具有统计意义，但所有模型都达到了子集的统计意义阈值。这表明地区国际组织的规模较小，而且往往比全球国际组织更同质化，这转化为更大的机会，使国际组织结果被视为解决问题（假设3a），并对地区国际组织（假设3b）的合法性产生显著的积极影响。

非国家行为者的参与对国际组织绩效有很大的积极影响，但对于任何规范的问题解决并不显著，因此需要拒绝假设4a。模型3和4表明协变量的符号显著为正，这支持假设4b。对于学者和实践者而言这是一个好消息，纳入非政府组织等过渡行为者将为国家间谈判带来新视角，从而使全球治理更加民主。

第五组假设侧重于国际组织政策周期内的外交做法。正如预期，审议实践系数的迹象非常显著和积极。关于审议对产出和结果的积极影响的发现适合于对民族国家内外审议的研究，在审议中发挥论证的更好的力量，使决策超越“最小公分母”的政策结果，从而提高解决问题的有效性和合法性。

关于控制变量，被调查者的性别对这两个维度没有影响，原籍国的民主程度和社会经济福利水平对国际组织的合法性也没有重大影响。然而这两个特征对于国际组织问题解决效果的评估很重要，来自社会经济表现水平较低和民主程度较低国家的受访者相较于来自较富裕和较民主国家的代表倾向于认为国际组织解决问题的有效性更高。这可能表明，原籍国的表现给解决问题有效性而非合法性的评价蒙上了一层阴影。

结论

本文提供了新的经验见解：首先，特别是在制度高度复杂的情况下，舞台选择中的辅助性可能很重要。通过区域性国际组织而不是全球性国际组织开展工作可以对一个组织解决问题的能力和合法性产生积极影响。这并不意味着区域应对措施在所有情况或背景下都优于全球应对措施。虽然许多问题可能在地区一级得到有效解决（如和平与冲突问题），但其他问题如气候变化，可能在全球性国际组织得到更好的解决。第二，尽管国际组织中分散权力的呼声很高，但拥有自治权的秘书处本身并不是积极的。虽然这样的行为者可能会提高全球治理解决问题的效率，但我们的研究表明，一些国际组织也可能面临与合法性相关的权衡。第三，尽管全球治理民主化是必不可少的，也是经常呼吁的，但增加非国家行为者参与国际组织决策的机会并不是最佳选择。虽然非国家行为者准入可以促进全球治理的更大合法性，但没有证据表明这对国际组织解决问题的有效性有重大影响。

词汇积累

“战争相关系数”数据库

Correlates of War, COW

知识共同体

epistemic communities

金本位制/同类中最好东西

gold standard

译者：聂涵琳，国政学人编译员，中国人民大学国际关系学院国际政治经济学专业硕士，兴趣领域为国际组织、国际政治经济、国际传播。

审核 | 肖龙 张钰晗

排版 | 张佳

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