公平赤字百科，公平赤字是什么意思

本文主要内容发表于《经济研究参考》2006年第10期

财政均衡制度的考察与借鉴

——国外政府间财政均衡制度研究报告

“政府间财政均衡制度研究”课题组

（六）公式化计算??世界各国普遍采用的方式

以公式化计算进行均衡分配越来越受欢迎，成为许多国家的首选。

公式化计算中最重要的是确定进入公式的因素、数据来源及计算方法。依据各国财政均衡目标的不同，财政均衡公式中所包含的因素也不相同。比较有代表性的是加拿大和澳大利亚。以下即以此两国家为例，对公式化计算进行详细介绍。

1．加拿大的财政收入均衡公式

如前面均衡目标的选择部分所述，加拿大的财政均衡目标使各省政府的财政收入能力达到5个中等收入省份的人均平均财政收入水平，为此，其公式主要用于分别计算各省级政府的人均财政收入能力和平均5省的人均财政收入能力。

（1）代表性税收的选择

加拿大省级政府有独立的收入权，因此，各省的收入种类选择可能不一致。为了计算可比的平均收入，加拿大选择了33种省级收入，包括税收和非税收入，作为代表性税收体系(RepresentativeTax System)。其中所得税、消费税和财产税为主要税种，占收入总额的约60％。

（2）税基的调整

由于各省征税的对象不同，必须对各省的每一税基进行量化并调整成同一基础，以进行标准化测算，如销售税的税基＝所有应税零售商品和服务的销售总额。加拿大统计署、海关和税务局以及各省相关机构均为33个税种的测算提供数据。

（3）具体计算步骤

1) 选择33种省级收入作为代表性税收体系；

2) 对每一收入确定一个全国税基（TBi）；

3) 对每一税基确定一个全国10省平均的税率(Ra)；

4) 计算某省人均某税收入（ATi）＝平均税率（Ra）＊某税税基（TBi）／本省人口（Pi）=Ra*TBi/Pi；

5) 计算某省各税种人均收入＝Σ33Ati;

6) 计算某税5省人均平均收入（?5ATi）＝?（平均税率（Ra）＊5省某税税基（?5TBi）／5省人口（?5Pi）= ?（Ra*?5TBi/?5Pi）；

7) 将5省各税种人均收入汇总，得出5省平均人均收入能力(=?533ATi)；

8) 将某省人均收入能力(Σ33Ati)与5省人均收入能力(?533Ati)相比，其差额即为应获得的人均均衡支付补助数(EP)＝某省人均收入能力－5省平均人均收入能力=Σ33Ati－?533Ati。

2．澳大利亚的标准收入与标准支出差异的均衡公式

如前面部分所述，澳大利亚的财政均衡目标为均衡政府间标准财政收入和标准财政支出的差异。由于标准财政收入与支出涉及诸多因素，澳大利亚的均衡公式中包含世界上最复杂的收入和支出因素及其计算。

（1）澳大利亚一般性补助公式计算的简要程序

1) 选择收入和支出项目

由于各州税制不同，澳大利亚选择了30多个大多数州普遍征收的税种作为收入项目；同时选择了68个支出项目。

2) 计算全国人均标准收入和标准支出

按人口数，分别计算出各个项目全国统一的人均标准收入和标准支出。

3) 计算出合理的人均收支定额

将收入和支出中那些无法控制的因素规范化、数量化，计算出各州每项收入和支出的合理人均定额。

4) 计算出各州的人均拨款需求额

①将各州的各项人均收入合理定额和支出合理定额分别加总，然后两项总额相减，得出每州各项人均收支差额；

②将步骤2）计算的各项全国人均标准收入和标准支出分别加总并相减后，将其差额加到各州的人均收支差额中；

③将根据②计算的各州人均收支差额分别减去各州获得的联邦专项拨款人均数，得出各州的人均拨款需求额，数额为正则需接受补助，反之则需转出资金。

5) 按照实际拨款总额进行调整

联邦补助委员会每年测算出来的拨款需求总额与联邦政府确定的拨款总额之间的差距，须按照两种方法进行调整：按各州人口数和各州拨款权数分摊此差额。

（2）澳大利亚一般性补助公式中某些具体因素的计算

1）人均标准财政收入和标准财政支出：

所有各州级政府实际发生的年度总财政收入与总财政支出按人口的平均值。取前5年的平均值，以避免年度之间的波动。

2）合理的收入定额：

在考虑各州平均水平的税收努力下，考虑可能造成某州比其他州过多或过少的州政府控制能力以外的财政收入的影响，主要考虑经济活动指标如工资水平、工商用地价值和财产交易价格、矿物生产附加值等因素的影响，并将这些因素量化，以确定某州合理的财政收入水平。

3）合理的支出定额：

主要考虑州与州之间提供均等的标准公共服务的成本差异，考虑的主要因素包括：① 服务对象的规模：如5－15岁年龄段人口比例较高的人口群体对学校服务提出的较高要求；② 偏远地区的生活成本：如州整体人口中居住偏远地区的比例过高时，则增加对交通和运输的成本；③土著人和非英语国家移民需求：如土蓍人口比较高，则对医疗服务提出更高的要求。将这些因素量化后，确定某州合理的财政支出水平。

4）某州所获得的人均拨款需求额：

＝该州人均标准财政收入+/-收入能力差异的影响+/-提供服务成本的影响+/-特定因素的调整－专项补助

3．采用公式化计算的优劣势比较

采用公式化进行均衡补助计算的优劣势比较如下：

4．公式化计算中历史数据与预测数据的取舍

公式化计算中的数据来源是一个难点，一般来说，以历史数据为基础，有如下局限性：

l 过去不能完全代表未来；

l 有的项目成本在预测期可能发生变化；

l 过去的数据可能存在不均衡或不合理因素。

而用预测数据对数据的要求更高，尤其是发展中国家更难。从世界各国的实践来看，除英国等少数国家外，大部分发达国家都采用预测数据，或在历史数据基础上进行一定的预测数据调整（如澳大利亚）。

一般来说，采用预测数据或以预测数据对历史数据进行调整更具合理性。根据所需数据的复杂程度和对数据的要求高低，可以选择不同的因素组合进入公式。下面以估计支出需求为例说明三种复杂程度不同的因素组合方式：

（1）最复杂的方式：取直接与不同服务的需求相关的因素，如学龄儿童、道路公里数、失业人数等。对数据要求高，被澳大利亚等国家采用。发展中国家由于数据的不足有时难以适应这种方式。

（2）相对简化的方式：以相对需求来决定某项补助，如进行教育补助时，则采用相邻地区的相对教育支出规模，从而减少对数据的依赖。

（3）最简化的方式：假定人口是体现支出需求最直接最充分的指标，以人口因素为最重要因素进行均衡，同时根据如落后程度等进行一些调整。当对落后程度等的衡量也有一定困难时，可依各国不同的情况，考虑用贫困率，或以土地大小等代替。这是对数据相对依赖最少的方法。

（七）激励与约束??“花钱买机制”

一般来说，较发达国家的财政均衡制度需解决的激励与约束的问题是如何兼顾公平与效率的关系问题，即如何在实现财政均衡分配的同时，给予富裕州以一定的激励，同时，对低收入州获得补助时以一定的约束或激励。由于实践中很难有理想的两全之策，更多的国家将均衡目标置于第一位，仅以微调的形式体现一定的激励，如允许富裕州收入增长部分有更多的收入留成等，而较少顾及对低收入州的激励或约束。

对发展中国家或欠发达的国家来说，由于国力较弱、机制不完善，财政均衡分配常常面临杯水车薪、输血而不造血的尴尬。为了促进不发达地区的经济发展和改善收入状况，并完善机制，本文所选的两个转轨型国家??印度和俄国，在财政体制改革和财政均衡制度的设计中，均进行了“花钱买机制”的尝试。

1．印度的“花钱买机制”尝试

（１）印度财政均衡制度的基本激励机制

前面部分印度中央税分享的均衡功能中介绍的分配权重中，7.5%的权重是“财政状况改善”指标。该指标的具体计算公式为：

某邦财政状况改善系数Ii＝（该邦当年财政收入／该邦当年财政支出）／（该邦基年财政收入／该邦基年财政支出）。

对于财政状况改善较大的邦，所获得的均衡分享比例也相应更高。其获得均衡收入分享比例的计算公式如下：

某邦获得均衡收入分享的份额Si＝（该邦人口数x该邦财政状况改善系数Ii）／（各邦人口数x各邦财政状况改善系数Ii）之和

以上是印度财政均衡制度中的基本激励机制。除些之外，印度2000年召开的第十一次财政委员会还建议另外安排两部分资金以用于奖励邦政府财政状况的改善和机制的完善，这就是本文所指的“花钱买机制”。

（２）印度“花钱买机制”的尝试

用于“花钱买机制”的第一部分资金是2000－2005年期间对邦的补助总额的15％（约530.3亿卢布），第二部分资金是根据1971年的人口状况确定的对邦的专项补助资金的一部分（与第一部分等量，约530.3亿卢布）。两部分相加后组成“邦财政改革促进基金”（StateFiscal Reform Facility）。第一部分资金专用于对赤字邦的补助，第二部分则对所有邦都适用。两部分资金均以鼓励各邦推进中长期财政改革为目的，主要考核的指标包括税收收入的增长、非税收入的增长、工资和补贴增长的封顶、利息支付和需要补助数的减少等等。

主要做法是：对税收和非税收入增长的考核以1999－2000财年为基年，由计划委员会对结果进行评价后确定其增长率；在财政支出方面，以工资增长不超过5％或同期通货膨胀率为考核标准，利息支付增长率控制在10％以内；在获得补助方面，获得邦应争取逐年减少对联邦补助的依赖，并在10年以内逐渐减少直至完全停止。该中期财政改革进程由计划委员会来监督和评估。

（３）印度“花钱买机制”的缺陷

从实践结果来看，印度的“花钱买机制”尝试并不十分成功，原因包括：第一，大部分邦都未同意参与该改革项目；第二，一旦改革基金的首付拨款完毕，邦并无相应的后续改革压力或并无完善的后续考核和评估改革成效的措施；第三，对中期财政改革的有效激励作用最终由于只与第一年的执行结果相关而丧失。除此之外，还有一些细节的问题，如最终采用的激励方式与最初的动议大相径庭，实际考核财政改革的指标最终只采用了经常性财政赤字与财政收入的比例这一单一指标；邦与邦之间无竞争关系；邦很容易将一些经常性支出项目移到资本项目下，从而达到改善经常性财政赤字的目的，获得奖励资金；公式中只鼓励收入增加而不鼓励支出增加，即使用于如必须的教育和卫生等也会受到惩罚，等等。

印度“花钱买机制”的缺陷和尝试的不成功引起印度学术界的广泛争论，并提出了两方面的问题：一是如何设计合理的鼓励财政改革的机制；二是如何确保这种激励机制的实施。

２．俄罗斯的地区改革基金：

俄罗斯自上世纪90年代开始进行财政联邦主义改革，经历了几个阶段，最新的财政联邦主义改革方案是2001年8月制定的Kozak方案，改革包括进一步明确政府间支出责任的划分、取消无配套资金安排的行政命令、继续集中财政收入和改革转移支付等。

俄罗斯自1994年以来即对各州实行公式化均衡性补助（考虑支出需求和收入能力），其补助额度基本稳定在GDP的1％左右。2002年，在世界银行的支助下，俄罗斯成立了“地区财政改革基金”（RegionalFiscal Reform Fund），虽然数额很小，但其以公式化计算为基础，用于鼓励成功进行财政改革的地区，取得了一定的效果。

（八）上限与下限??财政均衡制度的稳定机制

为了保持财政均衡资金的稳定性和可持续性，一些国家在设计均衡性财政转移支付时设置上限与下限，如德国的均衡支付的最高上限是全国平均财政收入水平的99.5%，而在达到此最后上限之前，德国均衡分配中的每一层次都分别设置了各自的均衡上限（请见前面部分的德国财政均衡制度构成图）。

受加拿大联邦政府财政收入规模的制约，为了避免均衡支付(Equalization Payment)过高而导致联邦财政赤字，从1982年开始，加拿大的均衡支付开始设置上限，其控制范围是均衡支付总额的增长保持与同期GDP的增长基本同步。当均衡支付总额超过此上限时，则降到该上限标准，并对各省的均衡支付同比例下调。

上限的引入是对联邦政府预算的一种保护，同时也提高了均衡支付的稳定性和可预见性，避免了联邦政府年度预算的大幅波动和巨额财政赤字的产生，也确保了财政均衡支付本身的可持续性。

与此相对应的是，为了防止各省获得的均衡补助数的突然下降，加拿大对各省获得均衡支付的下降幅度也设置了下限，目前设置的下限是其下降的幅度不超过某省上年实际获得补助数的1.6%。当某省当年获得的均衡补助数下降幅度超过该下限时，则以下限为准。自设置下限以来，加拿大已超过5次启用下限规则，其中萨斯喀彻温省由于其石油和天燃气等自然资源收入随国际价格上下波动，享受了绝大多数的下限补助。

与上限的作用相似，下限的引入使省级政府从联邦政府获得均衡补助的数量得到了一定的保护，使其年度预算安排具有更好的稳定性和可预见性。

（九）机构与制度??少数国家的选择

许多国家都没有另设独立的机构负责均衡性财政支付（包括税收和转移支付类），大部分都由已有的机构如财政部来承担。较例外的国家有澳大利亚和印度。

澳大利亚是世界上少有的设置独立于党派和政府、中立地履行财政均衡职能的机构的国家，其联邦补助委员会根据六个州、两个区和一个联邦政府（称为“九政府”）的授权，以“九政府”确立的均衡原则为依据，设计了一套全世界最精细的财政均衡补助公式，中立地向联邦政府提出对各州均衡补助的年度建议。

虽然联邦补助委员会地位中立，但其重要性使其成为各州政府关注的核心和密切接触的地方。实际上各种政治的、预算约束的和官僚的因素均对其产生了一定的影响。因此，补助委员会通过固定的计算公式和对数据的相对独立判断以及只有在“九政府”共同正式授权的情况下才进行调整和改变来维持其相对中立的地位。

印度的财政均衡性转移支付（主要以中央税分享的形式）由专门的机构??财政委员会进行。该委员会的主要职责是向联邦政府提出有关财政转移支付的建议。它有明确的任期，每届任期5年，许多财政均衡性制度的改革均在一届任期期满下届任期开始时进行。印度的非均衡性转移支付是由计划委员会??中央政府直接任命的机构以及中央其他部委负责。

由于维持机构的完全中立和客观非常困难，加之机构设置后对机构之间的协调提出了更高的要求，因此，通过设置独立的机构来完善财政均衡制度，并非完全必要的选择，也不为许多国家所采用。

设置独立机构的优劣势比较如下：

（十）法律与制度??需有完善的执行体系保障

许多国家的财政均衡制度都有法律保障，但不同的国家对财政均衡制度的法律保障程度不同。请见下表：

从上表可以看出，各国对财政均衡制度的法律保障级别不同，但依国家体制的不同，不同级别的法律保障，可能产生相似的执行结果。有的国家如俄国等由于受特殊政治体制等的影响（如各州政治体制不一致，有时难以保证联邦法律在各州完全执行），法律的执行常常受阻。因此，法律保障级别的高低需与相应的法律执行保障体系相结合。

较发达国家如德国和加拿大，在法律执行体制较完善的情况下，设置最高级别的财政均衡制度的法律保障，体现了其对财政均衡制度的高度重视。澳大利亚虽然没有采用最高级别的法律保障（部分原因是由于其历史和体制等原因，使修宪难度相当大），但其历史上形成的对财政均衡制度的高度重视，使政府间协议式安排同样产生非常有效的结果。

（十一）与其他财政分配相协调

财政均衡性分配与其他财政分配的协调主要指与非均衡性转移支付的协调。如前面部分所述，许多国家都以一般性转移支付或均衡性税收分享的方式实现财政均衡，而以专项转移支付或资本项目转移支付进行非均衡性财政分配。从目的性来说，两者都是需要的，但两者的目标常常是相冲突的。从结果来看，非均衡性转移支付有时会抵销一部分均衡性分配的效果。因此，协调好两种目标不一的财政分配十分必要。

从各国的实践来看，有较成功的例子，也有较失败的例子。如澳大利亚将专项转移支付作为因素之一进入均衡性补助分配公式后，专项转移支付对均衡效果的负面影响被抹平；加拿大将专项转移支付如对北方三大特区的特殊补助作为财政均衡支付的必要补充，以更好地兼顾地区间的差异，是对其一般均衡性转移支付的重要支持。而印度的计划委员会的非均衡性转移支付，则因为协调不当而影响了印度的整体财政均衡分配效果。

如前所述，印度的财政均衡性分配主要通过5年一任期的财政委员会进行，而计划委员会则负责非均衡性的计划转移支付，主要以补助和贷款两种形式进行。在制度设计上，计划委员会的补助和贷款比例对特殊邦和一般邦区别对待，一般来说，特殊邦从计划委员会获得的补助和贷款的比例为9:1，一般邦的比例为3:7, 主要用于列入发展计划的一般支出和资本性支出。

由于缺乏有效协调，财政委员会的均衡分配效果常常受到计划委员会的非均衡性分配的影响。如计划委员会对特殊邦和一般邦补助与贷款比例的差别对待，使一般邦（一般来说较特殊邦财政状况更差）的债务负担进一步加重，导致进一步的财政发展不平衡。此外，计划委员会对一般邦的补助按照公式计算，而对特殊邦的补助随意性强，常常导致特殊邦获得更多的补助和资本性支出（高达全国平均水平的7倍），最终形成“穷邦越穷、富邦越富”的局面。

三、关于财政均衡制度效果的评价

对财政均衡制度的效果评价可分为狭义和广义两种角度。狭义的效果评价主要指是否实现了设定的均衡目标，以及该目标的实现是否有助于最终目标即全社会公共服务均等化目标的实现。广义的效果评价则除此狭义效果评价之外，还包括均衡效果是否兼顾了效率与公平的原则，是否有利于整个社会的和谐发展等。

对财政均衡制度效果的评价，尤其是对广义效果的评价，涉及到诸如评价标准的选择、评价指标的设定以及一些难以独立考察或量化的软指标的考核问题。如效率与公平在什么程度上即可称为得到了较好地兼顾，如何判断效率在何种程度上受财政均衡制度的影响，以及如何、在何领域和层次产生了何种影响，等等，这些都是实践以及理论上的难题。

从国外财政学者对本国或他国的财政均衡制度的评价来看，经常是比较混合的，有仅以财政是否较好地均衡了政府间的财政能力进行评价的，有对过于均等而造成效率问题进行批评的，有对均衡性分配的不公平设计进行批评的，等等。较少有对某国财政均衡制度效果的系统性评价，也缺少公共服务是否由此实现了基本均等的一般评述和数据支持。但有的国家也由官方机构聘请独立的评估机构对制度和执行结果进行评估，如美国和澳大利亚等。2002年，受澳大利亚新南威尔士州、维多利亚州和西澳大利亚州财政部的委托，由专家学者等组成的独立的“联邦－州补助制度审核委员会”（TheCommittee for the Review of Commonwealth-State Funding）对澳大利亚联邦对州的补助体制及其效果进行了较系统和全面的考核和评价，并于2002年8月向三个州财政部递交了正式报告[10]。

由于澳大利亚的财政均衡制度是世界上最精细、最致力于全面均衡各级政府收入能力和支出需求的制度，很有代表性，在以下第一部分介绍国外一些学者对各国财政均衡制度的效果评价之后，第二部分将以澳大利亚“联邦－州补助制度审核委员会”的报告结论为基础，简要介绍澳大利亚本国近年来最权威的对财政均衡制度的效果评价及相关改革建议。

（一）财政均衡性分配是否实现了政府间财政能力的均衡？

下表为学者Péloquin和Chong在2002年克服许多数据困难，就几个国家财政均衡是否有助于消除政府间财政能力的差距而进行的评价[11]:

从表中数据结果看，澳大利亚是财政均衡最彻底的国家，基本消除了州际政府间财政收入能力与公共服务支出需求之间的差异，其次是德国和加拿大。而美国不存在均衡州际间的财政收入能力和支出需求差异的一般性财政转移支付，因此，计算结果是其转移支付并未使州际间的财政能力不均衡状况得到改变。显然，此表不能解释公共服务的地区间差异是否已消除。

另一效果评价见于对日本相关统计结果的分析[12]。2000年，在均衡性财政分配（以地方分配税形式的分配）之前，日本的47个道府按人口加权平均的人均地方税收收入为13．8万日元，其中高于平均数的仅3个道府，最低与最高收入相差近5倍。而在均衡性财政转移支付之后，按人口加权平均的人均地方税收收入增加至23．3万日元，其中33个道府高于平均数，最高与最低的差距降至2倍多，最低与平均收入的差距仅为36％。由此可见，日本的财政均衡性分配在均衡地区间政府的财政能力方面是非常显著的。

但是，如果进一步深入分析各国财政均衡制度，可能发现政府间财政能力的均衡并不一定意味着财政均衡制度的完善。虽然上表中的均衡程度以澳大利亚为最佳，但从以下部分的效果评价中，不难看出，澳大利亚并非拥有世界上最完美的财政均衡制度。

（二）对澳大利亚财政均衡制度的效果评价及改革建议

澳大利亚“联邦－州补助制度审核委员会”的独立考核和评估报告指出，与比较接近的联邦制度国家如加拿大、德国和美国相比，澳大利亚州与州之间的经济状况差异最小，但它却拥有从上到下、完全均衡收入因素和支出因素的财政均衡体制，而加拿大和德国只有部分均衡的体制（只均衡收入能力），而美国则极少均衡。此外，澳大利亚还将专项转移支付包括进入一般均衡性转移支付计算公式，从而使专项转移支付成为财政均衡分配的内在组成部分。

该报告对澳大利亚以财政均衡为目的的补助体制存在的问题总结如下：

（1）现行体制虽然重视政府之间的收入能力和支出需求的均衡，但并不重视州之间公共服务差别的均衡，尤其是对个人和家庭来说，其均衡效果甚微或相反，难以保证一定标准的最重要的公共服务的提供。

（2）财政均衡补助对效率的影响主要包括获得补助州的公共部门扩大和高成本的趋势；现有分配方式并不考虑各州发展经济的成本，从而影响发展经济的积极性；现有系统管理成本过高等。

（3）体制太复杂。虽然联邦补助委员会认为复杂的公式使计算更精确，但由于需要大量的数据，有的数据无从获得，而使计算更多地基于主观判断。此外，制度复杂的问题还包括：增加交易成本、难以评估结果和效率、削弱公共监督（由于公共不懂），等。

该报告在对澳大利亚财政补助体制改革的建议中指出：只有直接明了、公开透明、责任清晰、与政治选举机制挂钩时，财政均衡性补助体制才是最好的体制。

该报告建议改革采用的新模式应主要基于三个标准：效率、简化和保证均等化地提供最重要的公共服务。改革的基本思路为：

（1）将所有联邦对州的补助分为两部分：一部分为保证各州政府机构运转的最低支出需求的无条件的补助拨款，以人均标准拨付；

（2）设定均等化服务标准的最重要服务项目的补助拨款。主要项目包括卫生和老龄保健、教育与培训、原住居民社区发展等三大类。除道路等少数专项支付继续保留外，其他专项补助和除以上（1）部分以外的一般性补助均可并入此类大项中。对大项目的服务标准，由联邦和州共同设定，并由州执行和管理，共同重视目标的实现和结果的考核。

以上第二类补助某种程度上类似于美国的分类补助，即设定大类的支出范围和服务标准，州政府在大类范围内尤其是管理上行使自主权，提供满足本地居民的服务。

四、各国财政均衡制度的经验和教训

从本文所重点研究的八个国家、尤其是其中的发达国家财政均衡制度的实践中，可以发现一些共同的特点，以及在目标选择和制度设计等方面所面临的共同的难题。

（一）各国财政均衡制度的经验

1．经验一：均衡地区间政府提供均等化公共服务的财政能力。

对于“财政能力”，一般有两种分类：一是单一的政府财政“收入能力”（包括英国的地区间政府满足人均支出均等的财政收入能力）；二是综合考虑收入能力与支出需求和支出成本差异的综合性“财政能力”。均衡单一的“收入能力”使制度简化，均衡综合性“财政能力”使制度更合理。在本文所研究的国家中，除美国外，其他国家都以均衡地区间政府单一的或综合的财政能力为目标。当然，正如澳大利亚 “联邦－州补助制度审核委员会”的报告中所建议的，重要服务项目的分类转移支付和保证政府行政最低需要的一般均衡性转移支付相结合的模式将可能受到各国更多的重视。

2．经验二：均衡重要公共服务项目的服务水平，有效补充一般性均衡支付。

除一般均衡性转移支付外，许多国家都有均衡重要公共服务项目的转移支付，大部分通过专项转移支付实现，如加拿大的卫生与社会服务转移支付，致力于提供全国均等的卫生与社会服务，是一般性转移支付均衡功能的有效补充。美国近年来最重要的转移支付改革是推行分类转移支付，即设定项目的大类服务水平和目标，允许州政府在大类内行使一定的自主权。澳大利亚“联邦－州补助制度审核委员会”的独立考核和评估报告也建议澳大利亚的均衡补助体制应以与服务标准和目标紧密结合的大类补助项目为主。这是将政府的财政能力落实到提供均等化公共服务的有效方式，同时相对避免了过多过复杂的专项转移支付的弊端。

3．经验三：一般性均衡程度依国情而定：地域广阔的加拿大选择中等收入省份平均数，中小国家如德国和英国进行全国平均，澳大利亚则选择差异性平均。

取中等收入省份平均数对地域广阔、地区间差别明显的国家较为适用；取全国平均数较适用地域小、国家财政实力较雄厚的国家（德国实际上以全国平均数为均衡底线，并非使各州均达到全国的平均水平）；澳大利亚选择差异性平均，从理论上来说，是较为合理的制度。但由于过于复杂和受数据等的制约，许多国家难以采纳或只能简化地采纳，如印度、俄国和日本等。

4．经验四：更多地采用集中决策和纵向均衡方式实现地区间横向均衡，以提高整体效率。

相对于地区政府间直接的横向转移支付来说，除德国等少数国家外，大多数国家都采用纵向均衡方式，即中央或联邦政府是均衡的主体，无论资金是直接来自税收分配还是通过转移支付的再分配，中央政府都是决定均衡分配的主体。这种集中决策和纵向均衡有利于提高均衡制度的整体效率。

5．经验五：固定某种或某几种税收的一定比例作为均衡资金，使资金来源相对稳定但不固定。

这是德国、日本和印度的经验。其优点是均衡资金相对稳定，但不固定，适当避免在差年份增大中央政府的负担和压力，而在好年份均衡资金可以随着税收的增加而相应增加。同时，税收分配还具有一定的灵活性，可体现一定的激励作用，如日本采用富裕地区均衡性税收留成的方式，鼓励富裕地区促进经济增长、增加本地财源的积极性。

6．经验六：普遍采用公式化计算，提高均衡分配的透明度和客观性。

本文所重点研究的八个国家，无一例外都采用公式化因素法作为均衡分配的基础。这种方法虽然有一定的缺陷，如因素的选择、权重的设定、数据的获取等都受到一定的制约，但较其他方法更具透明度和客观性，因而被普遍采用。当然，当因素过多、公式过于复杂时，也可能产生由于难以理解而不透明等问题。

7．经验七：设置均衡补助的上限与下限，保持均衡分配的稳定性、可预见性和可持续性。

本文详细介绍的是加拿大的经验。设置均衡补助的上限与下限的主要优点是对各级政府来说，均衡分配能保持稳定性、可预见性和可持续性。

8．经验八：法律执行体系的完善比财政均衡制度的法律级别高低更重要。

从本文所重点研究的八个国家的实践看，有的国家如加拿大和德国将财政均衡制度写入了宪法，但有的国家如英国和澳大利亚等，甚至并无正式的法律规定，而采用政府间的协议或白皮书的形式。但从执行结果来看，都可以产生有效或非常有效的结果。从某种意义上来说，法律级别的高低反映一个国家对财政均衡制度的重视程度和完善程度，但如果法律执行体系不完善，则再高的法律级别也难以产生理想的效果。

9．经验九：大部分国家并不另设独立的机构进行均衡性分配，其独立性和中立性有一定的局限，交易成本却因此而增加。

比较典型的例子是澳大利亚。为了保持均衡性分配的独立性和中立性，澳大利亚设立了独立于党派和政府的联邦补助委员会。但正如文中所指出，虽然其联邦补助委员会尽量保持其独立性和中立性，但实际上很难完全做到。此外，较负面的例子如印度，由于存在机构之间、目标之间的协调等问题，其均衡性分配的效果被大打折扣。独立的机构对机构之间的沟通和协调提出了更高要求，管理成本也相应增加，从而增加了整体的交易成本。

10．经验十：转轨型国家注重以奖代罚、“花钱买机制”。

本文所研究的印度和俄罗斯作为转轨型国家，为了更快地推进体制改革，促进地方政府建立改善财政状况的机制和完善整体的财政均衡制度，均设立了促进地方政府改革和建立机制的奖励基金。这是一种以奖代罚、花钱买机制的有益尝试。

（二）各国财政均衡制度的教训：

1．教训一：没有完美的制度，只有适合本国国情、相对可行和需要不断完善的制度。

本文所重点研究的八个国家的财政均衡制度无一不受到本国学者和评估机构等方方面面的批评。实际上，没有一个国家的均衡制度是完美的，即使得到较多较好评价的如澳大利亚、德国和日本等国的财政均衡制度，也远不完美，而仅是一定程度上适合本国国情、相对可行和需要不断完善的制度。

2．教训二：政府间财政能力的均衡与公共服务均等化不一定有明显和直接的联系，分类转移支付方式是将二者结合的有益探索方式。

除非财政均衡资金的使用与某项标准的公共服务的提供直接相联系，并且有较好的责任和考核机制，政府间均衡的财政能力并不等于公共服务的均等化。虽然并不完美，但许多国家仍然选择均衡政府间提供均等化公共服务的财政能力，除简化制度等原因外，与政治和稳定等也有一定的关系。从美国近年的改革开始，到澳大利亚的改革建议，分类转移支付方式试图将一般均衡性转移支付与重要项目的均等化公共服务相结合，是一种有益的尝试。

3．教训三：无绝对意义上的公正客观，公式化计算只能保持相对公正客观。

均衡分配中最大的难点是如何确定不均衡，以及以何种方式消除这些不均衡。确定不均衡本身不可避免受主观因素的影响，数据的获取和采用也会制约分配的基础，加上各种政治力量的影响，使保持均衡分配的公正客观受到挑战。一般来说，不存在绝对意义上的公正客观，公式化计算以及过程的透明度，是较普遍采用的保持均衡分配相对公正客观的方式，但也只能保持相对客观。

4．教训四：建立完善的激励和约束机制面临很大的挑战，大部分国家都采用以奖代罚的激励机制而非约束机制。激励机制的难点来自于与均衡目标本身冲突的制约。

财政均衡制度最本质的要求是消除地区间公共服务的差异，与需要体现差异的激励机制本身是相冲突的。这也是财政均衡制度中的激励机制的难点所在。在制度设计中，许多国家都采用了一定程度的以奖代罚的激励机制，以鼓励富裕地区发展本地经济和增加本地财源的积极性，但在面临着缩小地区差距的均衡目标要求的同时，真正兼顾体现差别的激励非常难。而约束机制是激励机制的另一面，受补助州尤其是贫困州长期依赖联邦或中央的补助，本身的财政状况却较少改善，也进一步影响了富裕州的公平感和积极性。

5．教训五：“花钱买机制”是转轨型国家加快机制建设速度的有效措施，但需以完善的考核指标体系和责任执行与评估制度为基础。

良好的初衷未必带来理想的结果，花钱买机制如果没有较为完善、可行、稳定、高覆盖面的机制设计，及与之配套的较完善的考核指标体系，尤其是责任执行和考核评定制度，则可能只花钱而买不来机制。印度的教训是一个例子。当然一部分原因是转轨型国家与发达国家相比，制度和机制均不够完善，管理水平也存在一定的差距，数据体系也不完全，在制度执行和考核方面存在一定的难度。因此，花钱买机制需高度重视建立机制设计的合理、可行，以及完善的考核指标体系和责任执行与评估制度。

6．教训六：进一步完善财政均衡制度受诸多因素的制约，有的问题难以从根本上消除。

与其他很多经济制度一样，财政均衡制度并不是孤立的，其设计和实施受诸多因素的制约，有的制约如数据系统的建立和完善、财政管理水平的提高等可能随着时间的推移而逐步得到改善，但有的因素尤其是非经济因素如政治体制和政治力量的影响却是难以完全消除的，因此，各国的制度改革常常也是各种力量搏奕的结果。一般来说，财政均衡制度主要受以下因素的制约：

（1）受其他社会经济目标和制度的制约：如国家教育、卫生和福利政策目标与制度等有可能极大地影响财政均衡制度的规模和方式的选择。

（2）受非经济因素的制约：财政均衡制度以政府行为为基础，政府行为受政治力量、政治体制、一国的历史传统、公民的文化观念等诸多非经济因素的影响，从而制约着一国的财政均衡制度。

（3）受财政责任体制和管理水平的制约：如缺乏有效的财政责任和监督体制，政府间财政能力的均衡可能与公共服务均等化相差甚远。相应地，均衡资金有效使用，常常受管理水平的制约。

（4）受数据的制约：以公式化计算为基础的财政均衡制度如建立在数据缺乏的基础之上，则其制度的合理性将大打折扣。而完善的数据体系的建立是一个需要时间和渐进的过程。

课题组组长：王 军

副组长：贾 康

成 员：祝小芳、项中新、张小云等

[1]世界银行报告，1997

[2]财政联邦主义（fiscal federalism），是西方财政学界常用的一个名词，已成为财政分权的代名词。顾名思义，财政联邦主义取自联邦主义(federalism)或联邦制(federation)的基本含义。联邦制是一种分权的体制，财政联邦主义倡导推行财政分权的体制。

[3] Intergovernmental Fiscal Arrangements—Germany,Australia,Belgium,Spain,United StatesandSwitzerland. Quebec Commission 2001

[4] The Fiscal Crisis of theUnited Kingdom, Lain McLean, Alistair McMillan, 2002

[5] THE COMMONWEALTHGRANTS COMMISSION AND HORIZONTAL FISCAL EQUALISATION Alan Morris，Chairman of the Commonwealth Grants Commission, 2002

值得一提的是，澳财政能力均衡采用国内实际标准，而非建立某种“合理标准”。国内实际标准包括：1）各州平均的税收收入；2）各州政府履行现有职能的平均支出（当然需要考虑成本差异）。即，财政能力的均衡是均衡现有各州的实际财政能力，而非按某种理想的最佳均衡指标进行均衡。

[6]中外专家论财政转移支付 中国财政经济出版社 2003年

[7] Historical Tables, Budget of theUnited StatesGovernment, FiscalYear 2004

[8]将某一类别的多名目转移支付项目归于一类，附加一定的条件，地方政府可以在同类别中灵活安排使用。

[9]商品与服务税（Goods andService Tax），是澳大利亚于1999年新开征的增值税特征的税收，全额用于联邦政府对州政府的一般性均衡补助。

[10]Review of Commonwealth-State Funding：Final Report for A Review of the Allocation of Commonwealth Grants to theStates and Territories。 Published in Aug. 2002，ISBN 0 7311 14450。

[11] Fiscal Federalism inAustralia, Iain McLean 2002

[12] Comparing Intergovernmental Fiscal Relations inJapanandItaly: Assessment andSuggestions Massimo Di Domenico,Alberto Aanardi, 2004

主要参考书目略

（未完待续）

贾 康 简 介

第十一届、十二届全国政协委员、现任全国政协参政议政人才库特聘专家，华夏新供给经济学研究院创始院长，中国财政科学研究院研究员、博导。曾长期担任财政部财政科学研究所所长。北京、上海、福建、安徽、甘肃、广西、西藏等地方政府特聘专家、顾问或咨询委员，北京大学、中国人民大学、国家行政学院、中央社会主义学院、南开大学、武汉大学、厦门大学、安徽大学等多所高校特聘教授。1988年曾入选亨氏基金项目，到美国匹兹堡大学做访问学者一年。1995年享受国务院政府特殊津贴。1997年被评为国家百千万人才工程高层次学术带头人。多次受党和国家领导同志之邀座谈经济工作。担任2010年1月8日中央政治局第十八次集体学习“财税体制改革”专题讲解人之一。孙冶方经济学奖、黄达—蒙代尔经济学奖和中国软科学大奖获得者。国家“十一五”、“十二五”、“十三五”规划专家委员会委员、国家发改委PPP专家库专家委员会成员。2013年，主编《新供给：经济学理论的中国创新》，发起成立“华夏新供给经济学研究院”和“新供给经济学50人论坛”（任首任院长、首任秘书长，第二届理事会期间任首席经济学家），2015年-2016年与苏京春合著出版《新供给经济学》、《供给侧改革：新供给简明读本》以及《中国的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（获评中国图书评论学会和央视的“2016年度中国好书”）》，2016年出版的《供给侧改革十讲》被中组部、新闻出版广电总局和国家图书馆评为全国精品教材。2017-2020年又撰写出版《供给侧结构性改革理论模型与实践路径》、《供给侧改革主线上的未来财税》、《财政学通论》等多部专著。2021年与刘薇合作《双循环新发展格局》一书又获评“2021年度中国好书”。根据《中国社会科学评估》公布的2006～2015年我国哲学社会科学6268种学术期刊700余万篇文献的大统计分析，贾康先生的发文量（398篇），总被引频次（4231次）和总下载频次（204115次）均列第一位，综合指数3429，遥居第一，是经济学核心作者中的代表性学者。